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从故宫修缮案看招标采购制度变革

发布日期:2017/1/19  点击:2482



案例详述


据媒体报道,2002年,故宫启动“百年大修”规划,计划持续到2020年。但在2014年至2015年间,这一修缮工程却中止了一年多的时间。

 

故宫博物院院长单霁翔在2015年11月全国政协召开的双周协商座谈会上谈了工程终止的原因:“今天修复古建筑的社会环境和过去很不一样。”其中引起笔者关注的有两点:“一是招投标,中标的单位没有队伍,中标之后开始找包工头,包工头以最便宜的价格找农民工,几个月先还是收麦子的农民立刻就上太和殿了;二是政府采购,所有的材料都要货比三家,比的是便宜而不是优质。”随后,单霁翔写报告呈交给全国政协领导,得到了“故宫的事要特事特办”的批示。自此,故宫的修复开始重新运作,不再视为工程,而是研究性的保护项目。

 

这个案例给我们提出了几个问题:故宫修缮采购项目最初失败、被叫停的根本原因是什么?在现有的制度框架内如何提高采购质量?招标采购制度应当进行怎样的变革?招标采购理论建设的重要性有多大?本文将对这几个问题作出回答。


故宫修缮采购项目最初失败的原因剖析

 

本项目最初采购失败的原因是什么?笔者未曾亲耳聆听单院长的发言。单从公开报道及众多读者的反应来看,单院长似乎把矛头对准了当前的政府采购和招投标制度,认为是它们约束了采购人的手脚,使采购人在这种制度下购买劣质的货物、工程及服务成为必然。

 

对此,笔者坚决不敢苟同。如果说整个招投标和政府采购制度设计是失败的话,为什么首都机场、国家大剧院、鸟巢等建筑巍然矗立在公众的面前,而没有像《招标投标法》和《政府采购法》(以下简称“两法”)颁布之前的云南禄昆公路、重庆彩虹桥、九江大坝一样成为豆腐渣工程呢?

 

法律制度用于调整人们的行为方式。在招标采购制度建立之前,采购人的采购行为自主性、随意性很强。不能排除会有德才兼备的采购人,充分利用不受限制的采购权圆满完成了的采购任务。但是,如果由于“好人”的存在并以此为基础建立起来的一定是坏制度。“两法颁布前招标采购领域的乱象恰恰证明了这一点。


近十几年来,随着我国招标采购制度的建立和完善,采购人的权力受到了越来越多的约束和规范。对此,一些采购人疲于应付:将法律法规视为枷锁,将“程序合法”作为采购工作的最高目标(而不是最基本要求);一些采购人怨声载道,将程序正义与实体正义对立起来,认为要完成采购任务就必须大胆地突破规则的束缚;更有甚者,在招标采购中将“合法的程序”作为掩盖其非法目的的遮羞布……凡此种种,都是当前普遍存在的误区。

 

笔者认为,本项目最初采购失败的根本的原因有三个

 

一是采购人员的能力素质与工作不相适应。

 

招标采购在我国是一项新兴事物,除了国际关系学院等少数高等院校之外,多数高校并未设立相关专业或研究方向。

 

全国数十万从事招标采购的从业人员中的绝大多数乃非专业出身,工作凭经验、靠感觉。多数人员没有时间和精力学习新出台的法律、政策、法规,更很少去研究新的采购技术、提高自身的采购技能。

 

与此同时,招标采购的内容越来越广泛、法律法规的要求越来越规范和具体、政府和社会各界对于招标采购的期望值越来越高。相应地,招标采购人员的能力素质与现实要求的差距越来越大。

 

二是相关人员的认识水平不到位。

 

许多采购从业人员、管理者和监督人员存在以下错误认识:如前所述,一些人认为合法的采购就等于良好的采购,走了采购流程就等于圆满地完成了采购工作;

一些人认为将竞争与招标划等号,认为公开招标是“发挥市场在配置资源中的决定性作用”的唯一方式,没有招标就必定缺乏竞争,甚至存在腐败,不知道还有其他采购方式也能实现有效竞争;

一些人认为招标就等于最低价中标,不知道还有其他评标方法;

一些人认为竞争是好事,所以竞争越激烈越好,但忽略了竞争也是有成本的;

一些人认为评标结束、发了《中标通知书》就等于万事大吉,完美的货物、工程和服务会自动送上门来,忽略了合同管理的重要性。

尽管上述观点会令业内专家啼笑皆非,但是在社会上却有非常广泛的存在基础和空间。


三是现有的招标采购制度的确需要改进。

 

两法已经颁布实施了十几年的时间。在此期间,我国的经济、社会快速发展,采购的规模、对象、社会环境、国际环境、技术手段、价值目标,以及人们对招标采购的理解都发生了变化。法律作为一种“地方性知识”,建立和发展都存在于特定的社会情境。现如今,当情境发生重大变化的时候,两法也就到了“大修”的时限。

 

在现有的制度框架内如何提高采购质量

 

对于类似于故宫修缮这样的“特事”,在现有的招标采购制度框架内,能否完成好采购工作?笔者认为是可以的,但有一个前提:采购人(或其委托的采购代理机构)的能力和素质与采购任务相匹配。

 

从采购专业的角度来看,故宫修缮的采购难度无疑是巨大的。

 

首先,采购对象不是货物,而是工程。采购人不能在货架上挑选现货,而是采购未来的修缮行为。

 

其次,采购对象并非简单的工程。古建筑的修复,对于施工组织方案、管理和施工人员、设备、材料和工艺都有非常特殊的要求。

 

第三,由于上述原因,导致市场上能够提供此类工程的承包商极为有限,无法形成充分竞争。

 

第四,由于故宫独特的历史文化价值,使得采购人很难承担采购失败的风险和责任。相应地,这种高难度的采购工作对于采购人员的专业能力也提出了很高的要求,以便在现有的法律框架内实现采购目标。

 

首先要确定采购组织方式:自主采购还是委托采购?采购人需要判断自己是否具有组织招标采购工作所需要的能力。如果具备,可以自主采购。否则,应当委托具有相应专业力量的招标代理机构进行采购。

 

其次,应认真分析采购需求及市场供应状况,认识到故宫修缮工作的特殊性,充分了解市场上能够完成此项工作以及可能参加本次竞争的施工单位的具体情况。

 

第三,在上述两步的基础上 在法律框架内合理选用采购工具,包括:

一是合理确定采购方式。对于本次采购,除了公开招标以外,邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商乃至单一来源采购都是合理而且合法的采购方式;

二是无论采用何种采购方式,都可以根据项目本身的要求,要求潜在供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并对潜在供应商的资金、人员、设备、业绩、信誉等多方面进行资格审查,将不满足本项目要求的供应商排除在外,降低采购风险;

三是采用综合评分法,通过合理设置权重因素,对于供应商的商务条件、技术条件和价格进行综合评价,而不是“谁便宜买谁的”。

四是加强采购管理。工程不同于货物,不是“一手交钱一手交货”,而是建设单位和施工单位共同完成的采购任务。对于一个如此重要而特殊的工程建设项目,建设单位在人员、资金、场地、公用工程等方面的密切配合,设备和材料的及时提供,负责任的监理单位的选择,以及对于工程的整体管理和对施工单位的严密监督都是至关重要的。在笔者看来,工程不同于货物的特点之一是采购失败的责任很难单独推给施工单位。

 

综合以上,如果采购人的能力能够胜任,通过合理确定采购方式、合理选择采购工具,加强采购合同的管理,即便是故宫修缮这样的高难度采购,在现有的法律框架内采购工作的质量是存在提高空间的。

 

招标采购制度应当如何变革

 

如前所述,笔者认为当前的招标采购制度已经临近大修时限,未来的招标采购制度,可以在以下几个方面进行改良:

 

区分响应性与履约能力

 

严格地讲,采购人最关注的是买到理想的货物、服务或建设好满意的工程。但是招标采购的程序又要求招标人(在我国当前为评标委员会)在评标环节仅仅依据各投标人提交的投标文件对谁能完成好采购合同作出判断。

 

按照现有的招标采购制度,采用相对简单、机械的判断方式(在采用招标方式的情况下,其他采购方式亦然):即只看投标文件对于招标文件的响应程度如何,即谁的投标文件最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准,或者谁的投标文件满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低,谁就能中标。

 

然而,投标人制作出了一份非常符合招标文件要求的招标文件,与投标人将来能够圆满地执行好采购合同,二者之间能否划等号,又有多大的关联性呢?

 

在此介绍美国联邦政府采购制度中的相关概念以帮助理解。在美国联邦政府采购制度中,响应性(Responsiveness)与履约能力(Responsibility,其中文为笔者根据语义翻译)是既有联系、又有区别的概念。响应性是指在密封招标(大体相当于我国的公开招标)的情况下,合同官在评标阶段判别投标文件的各个重要方面是否符合招标文件的要求,以作出是否考虑中标的决定。换句话说,实质性不响应招标文件的投标文件应当被拒绝。但是反过来,实质性响应招标文件的投标文件是否一定会中标呢?这就涉及到履约能力的概念。它是指中标候选人同时具有履行好采购合同的能力和意愿。两者的共同点是:都涉及对于投标人人员、设备、财物状况、业绩等方面的审核。区别则有以下几点:

 

审核的时间不同。响应性审核的时间发生在评标期间;履约能力审核发生在评标之后,授标之前。

 

审核的目的、依据和过程不同。响应性审核的目的是判断投标文件与招标文件的相符程度,判断的依据是投标文件,判断的过程是客观的。而履约能力审核的目的是判断投标人能否顺利履行合同,判断的依据包括但不限于投标文件。美国联邦采购的相关法律要求只有在合同官作出“肯定的履约能力的决定”之后才能授予合同。合同官在作决定之前往往需要查询供应商履约信息系统,从投标人以往履行合同的情况中寻找线索。如果认为必要,合同官还会与以往项目中的采购人联系,或者展开授标前的调查。最为重要的是,由于履约能力审核中的重要内容是判断投标人“韧性和坚持”等履行合同的意愿,判断过程中涉及到投标人的诚信和道德水平,因此判断过程完全是主观的。美国联邦的法律法规授予合同官最大的自由裁量权来行使此类判断。显然,这对于合同官的采购经验、能力和廉洁度提出了非常高的要求。

 

审核的后果不同。通过响应性审核只是中标的必要条件,而通过履约能力审核则是中标的充分必要条件。

 

在我国的招标采购制度中,仅在《招标投标法实施条例》中提到了“履约能力”,但是其应用范围仅仅适用于“中标候选人的经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为”的情况。可以说,我国的招标采购无论在理论上还是制度上都没有对响应性和履约能力的概念进行严格区分。这所导致的在实践中投标文件和实际履约“两张皮”的现象大量出现。

 

部分“聪明”的投标人热衷于制作精良的投标文件取悦评委,而用劣质的货物、工程和服务糊弄招标人。因此,在未来的制度设计中区分响应性与履约能力是十分必要的。

 

合理把握竞争程度

 

市场经济是竞争经济。通过竞争方式选择供应商,缔结对于采购人有利的合同条款,有利于两法中规定的招标采购目标的实现。

 

然而,竞争是有成本的,过度竞争的成本则更加高昂。采购人分析自身需求、研究供应市场、发布采购信息、供应商参与竞争花费的时间和金钱、采购人和评审委员会组织评审和在过多投标文件中选择中标人的决策成本、中标人由于非理性投标给采购项目所带来的风险等等最终都将由招标人承担。

 

笔者认为,招标采购的最佳境界不是竞争最大化的择优,而是适度竞争的匹配。只有通过投标人有效的、适度的竞争才能实现采购成本与收益的平衡呢。由于投标人追求利润最大化,当竞争不足时(比如只有1名投标人),投标人必然在报价中包含巨额利润。

 

然而随着竞争的增加,假设投标人继续维持高报价,则其中标的概率则会越低。于是竞争机制要求投标人必须在利润与中标概率之间进行权衡。如果这种权衡在理性的范围内,则称所产生的竞争是适度的。当投标人的数量多到一定程度,投标人为了追求中标而失去了理性权衡的能力时,则发生了过度竞争。过度竞争的主要表现是部分投标人会(非理性地)以低于成本价投标。这种行为不仅为法律所禁止,而且会给工程质量、反腐倡廉带来极大的隐患。

 

未来的制度设计应该允许采购人合理把握控制竞争的程度,使竞争的成本和收益达到合理的平衡点,从而使得由组织采购工作的成本、采购合同的价格和采购失败的风险组成的招标采购的总成本最小化。

 

还权于采购人

 

在未来的制度设计中,在采购工具的选用,包括采购方式、资格审查方式、评价方法、评价因素及合同类型等方面,应赋予采购人更大的自由裁量权,由采购人根据采购的需求和市场供应状况自行选择。

政府部门从对具体采购方式和采购流程的管控转变为宏观管理、指导和监督。监督方式由事前监督转为事中、事后监督;监督主体由行政监督为主转为行政监督、采购人内部监督、供应商相互监督、媒体和社会公众监督等相结合的立体化监督网络。

 

尤其亟需变革的是评标制度。目前,评标委员会的集体负责制已演变成“无人负责制”。合法合规但不合理的评、定标决策比比皆是。评标的目的本应是协助招标人优化决策结果,而不是替招标人承担责任。

 

建议将是否选择评标委员会作为招标人的权利而不是义务;建议将评价和推荐的中标候选人作为评标委员会的咨询建议而不是决策结果。

 

建议落实项目法人负责制,探索职业采购官制度。权责对等是制度设计的基本原则。有权必有责、有责要担当、失责必追究。无论对于采购人,还是具体从事招标采购工作的管理和业务人员,都应把权力与其责任、义务相对应。2009年——2015年举行的招标师考试制度为招标采购人员的职业化进行了积极的探索,为简政放权创造了条件。建议此项考试能够在行业协会的推动下能够进行恢复和完善。


加强招标采购合同管理

 

招标采购过程由多个环节组成:从定义采购需求开始,到编制招标采购方案、编制招标文件、搜寻和了解市场、对需求和市场进行评估、完善招标文件、发布招标公告并发售招标文件、评标、发出中标通知书、合同商签、合同履行直至采购评估,构成一个完整的采购周期。

 

然而,当前的招标采购制度将关注的焦点过度集中于从发布招标公告到发出中标通知书为止的过程,而忽略了采购方案的编制和合同履约等阶段,令诸多不法分子有机可乘,在采购项目的前期和后期寻找漏洞。特别是制度设计中对于合同管理的轻视,让低价抢标、虚假承诺、偷工减料、层层转包、不合理的变更、高价索赔成为普遍现象,使得采购人和社会公众的利益蒙受严重损失。未来的制度设计应该以招标采购全周期为规范对象,将采购方案的编制及招标采购合同管理上升到与招标、评标、定标同等重要的地位上来,从源头上堵塞漏洞。

 

招标采购理论建设的重要性

 

无论是提高招标采购从业人员的能力素质,还是修改和完善招标采购的法律法规,都对招标采购的理论建设提出了非常高的要求。要解决这一问题,需要政府、高校和企业在以下几方面作出努力:

 

第一,招标采购是一门新兴的跨专业的学科,涉及经济学、法学、管理学、工学等不同学科,需要不同专业的专家学者加强合作,协同创新。

 

第二,招标采购是一门实践性很强的学科,需要实务工作者和理论工作者的通力合作。实务工作者应加强对于实践中问题的理性思考和归纳总结;理论工作者应脚踏实地,结合实践中亟待解决的问题确立自己的研究方向。

 

第三,招标采购在我国的发展速度非常快,管理和监督部门在建立和完善相关制度和推动立法工作时应当加强与实务工作者和理论工作者的联系,提升立法工作的效率和质量。

(本文为国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇教授在“公共资源交易理论与实践研讨会”上的讲话)

转自:中国政府采购杂志

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